新华时评｜发展新质生产力要谋“新”重“质”

   认识中，有一种倾向，就是将地方立法分为实施性立法、自主性立法和创制性立法，很多地方在分析研究和编制立法规划时，都将这一分类及其在立法数量中所占比重，作为基础性的参考材料。

在行政行为之外，行政的行为形式还出现多样化的态势。处于公益与私益之间的集体利益也在一定程度上获得认可。

[36]这在一定程度上也反映出利害调整型行政法的发展实态。行政机关在让特定私人遭受损失的同时，常常又让特定的主体获得了高额的开发利益。警察的作用是以市民自由为基调，例外性地防止搅乱社会秩序的现象，为了消除它，要进行必要的最小限度的规制，但这种形式性自由和平等产生的社会力量关系的不均衡，又带来社会内部的利害分裂和对立，这使新的规制行政成为必要。一定程度上可以说，行政法上利害调整的过程不仅是法的执行过程，也是政策的实现过程。[德]菲利普·黑克：《利益法学》，傅广宇译，商务印书馆2016年版，第18页。

[30]行政行为提供了安定的明确性，而临时性行政行为则提高了行政活动的灵活性。另一方面，随着经济多元化发展，利益日趋分化，各种利益诉求也日渐彰显。   人大制定法规固然重要，但是，政策与规章是法规所不可替代、也不必要替代的，在人大立法进行社会治理的同时，政策仍然有重要作用，规章更有其不可替代的诸多优势，两者能够也应当与法规从不同的侧面共同治理社会，相互补充，相得益彰，没有所谓高下、重要与否之分。

立法法的这一新规定，初衷当然是好的，旨在保护公民、法人和其他组织的权利。   现在，中国特色社会主义建设的各项事业都呈现出崭新的气象，改革开放已经成为新时代的主题思想，在这一背景下，地方立法中主动性、积极性的要义是什么，是需要每个地方予以研究回答的重要问题。   2015年修改立法法，新规定了一个重要内容，即：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。将立法监督放到地方立法中的重要位置，并在立法规划计划中予以考虑，至少有两方面的好处：    一方面，可以解决由专门委员会和法制工作机构对规章（包括其他规范性文件）进行审查所引起的争议。

但是，立法法以及各地方关于立法方面的条例，都没有例外地规定了立法监督的内容。多制定规章、少制定法规，在认识上要研究解决三个重要问题：    一是，两者的高下之分，是就法的位阶而言的，要求规章不得抵触法规。

与此同时，全国人大层面的立法规划也相应地受到较多关注和研究。   总体上看，多制定规章，少制定法规，并不是说要削弱法规在地方治理中的作用，更不是说规章就可以随意扩张，甚至侵犯地方人大及其常委会的立法权，损害相对人的权利。进入 刘松山 的专栏 进入专题： 地方人大 党的领导 立法 。但什么叫普遍性，一件法律或者行政法规在多大的范围内适用，才能说是具有普遍性，普遍性的标准是什么？长期以来，对这个问题的认识基本停留在理论和概念意义上。

   如何在立法规划阶段避免进入门槛时容易出现的一些问题，并为防止部门利益打下前期的基础？似乎可以采取以下措施;    一是，加强党委对立法规划计划的领导，并发挥人大的主导作用。所谓普遍性，既有全国的普遍性，也有地方的普遍性。2015年修改立法法，专门写了立法规划这一条。   按照2000年立法法的规定，全国人大常委会对下位法的审查监督，主要是以被动审查为主的，没有规定明确的主动审查机制。

三是，可以变重视规划为重视立法计划，通过年度计划的方式灵活安排立法项目，将计划的重要性置于规划的重要性之上。   一、加强和改善地方党委对立法规划的领导    地方立法工作要受同级地方党委的领导，而地方党委的领导，又首先是通过立法规划进行领导。

编制地方立法规划时，应当体现立法中的探索创新精神，能用规章、政策解决问题的，尽量不制定法规，重视立法监督在规划计划中的地位，激活地方立法的有效期，适当改变对法的普遍性和稳定性的传统认识。立法法规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，政府规章不得设定减损权利、增加义务的规范。

这方面，可以创新人大开展立法监督与政府制定规章的连接点。而到了设区的市一级，除非本行政区域的情况比较特殊，立法任务繁重，与省一级人大相比，一般又应当大幅淡化立法规划，甚至不对立法项目做几年的规划。但这一重要的决策方式，没有引起足够重视。实践中，一些全国性的法律，所能适用的也只是部分区域、部分主体，而一个地方性法规实施的空间虽然是本行政区域，但它所涉及的可能是全国性的、普遍性问题，所以，所谓法的普遍性，只能是相对而非绝对的，具体而非抽象的。[2]党的十五大以来，依法治国、实行法治，被上升为治理国家的基本方略。   二是，如何看待两者在权限上的划分。

所以，我们应当认识到行政行为性质的复杂性、多样性，不宜将行政管理活动中对相对人可能造成不利影响的行为，一概地理解为减损权利或者增加义务，因为这种不利影响本身也存在相当复杂的情况，未必都有必要上升到权利、义务的高度。这三个种类主要是站在立法权限的角度考虑，所做的大致分类，其初衷是处理好与上位法的关系，确保地方在法定的权限内行使立法权。

权利、义务这样的术语，主要应当在理论的层面上进行探讨研究，用在立法法的具体规定中，容易增加理解执行的难度。   关键词  立法规划  党的领导  创新探索  政策  法的稳定性  立法监督  淡化规划  决议决定 在我国，立法规划是人大及其常委会立法活动中的一个重要环节。

也就是说，立法监督本身也属于立法的一部分，是立法程序的重要一环。   这里有两个问题，在编制地方立法规划时似乎可以研究：    一是，如何看待现在地方立法规划中实施性立法数量偏多的问题？笔者认为，实施性立法本身无可非议，但是，随着上位法立法的不断精细化，实施性立法会相应地减少，地方能够直接执行上位法的就直接执行，尽量避免跟着法律、行政法规等上位法亦步亦趋。

既然是被动审查，由于提请审查的时机、主体和被提请审查的下位法等，都有很大的不确定性，所以，要将对一个具体法规规章的监督列入常委会的立法规划计划，就不太可行。而地方立法的层级，既包括省一级，也包括立法法修改前的较大市一级，还包括立法法修改后的新的设区的市一级，与全国人大及其常委会这一立法层级，也有很大不同。这方面，可以在党委与人大之间建立起类似联席会议的制度，形成稳定的互动机制，共同确立一些立法项目进入规划计划的基本原则、条件和程序，使得什么样的立法建议能够立项并进入立法规划计划，有较为明确、稳定的标准，不因部门以及地方负责人的地位职权高低而改变，也不因党政及其部门负责人个人的变动而改变。这在体制上是站得住的，因为按照地方组织法和立法法的规定，制定地方性法规的条例，是由地方人大参照立法法的有关规定制定的，不必完全复制全国人大及其常委会的立法程序。

   针对以上三种现象，各地方在编制立法规划、确定立法项目时，可否针对性地采取措施：      1、改变和纠正那种认为只有制定法规才能解决问题、才有权威的的认识。如果用以上的视角看问题，笔者认为，虽然立法法有前述没有法律法规依据不得减损权利、增加义务的规定，但这并不意味着政府制定规章的空间就大为缩减，甚至无所作为了，凡是能用规章解决问题的，还是应当多制定规章，少由人大制定法规。

   在地方立法中，有无可能形成这样的观点：无论人大的法规还是政府的规章，都不宜过于强调稳定性，而要与时俱进，适时修改、清理和废止。在编制立法规划时应当多发挥人大常委会工作机构的作用，以克服部门利益倾向，解决立法门槛问题，并为代表委员提出议案直接进入立法程序预留空间。

[3] 这个问题笔者已经做过较详细的论证，参见拙文《地方性法规与政府规章的权限界分》，载《中国法律评论》2015年第4期。二是，如果重视规划并纳入了规划，那么，也应当增加规划变动的灵活性，不过于注重规划的落实。

所以，地方党委对同级人大立法规划的领导，与党中央对全国人大立法规划的领导，在原则精神和方式方法等方面，应当有所区别，体现不同地方立法的特殊性。   实践中，立法的专业力量主要集中在人大和政府的法制工作部门，党委在这方面的力量相对薄弱。实际上，对于任何一个项目进行立法的必要性和紧迫性，都可以从不同的角度找出很多依据和理由。   七、适当淡化地方立法规划   2000年制定立法法的时候，草案中曾经规定过立法规划，但立法法正式通过的时候，并没有写这一条。

实践中，不少地方十几年甚至几十年前制定的法规，已经没有什么作用，但却依然没有被废止。而在与政府制定规章的关系方面，可否形成这样的认识：地方人大的立法，需要的是相对于政府规章的权威性，而非稳定性。

对这些问题，我们的思考和研究恐怕还不够。专门委员会和法制工作机构在立法监督中只能做辅助性工作，它们本身没有完整的立法监督权，完整的监督权在人大常委会手上。

但是，有一些问题需要研究回答。   这涉及一个问题，即什么叫法的普遍性？笼统性说，全国人大及其常委会制定的法律，或者国务院制定的行政法规，叫做在全国实施的法律法规，具有普遍性的特点。